A importância do artigo 4º do ETAF e as suas imperfeições

A importância do artigo 4º do ETAF na judicialização do contencioso administrativo e as suas imperfeições

O artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), introduzido em 2002 e em vigor desde 2004, foi um marco no desenvolvimento da jurisdição administrativa em Portugal. Este artigo, além de ampliar o poder dos tribunais administrativos, é fundamental para a proteção dos direitos dos particulares e para a consolidação da justiça administrativa. Contudo, apesar da sua importância, o artigo não é isento de falhas. Analisaremos, aqui, o papel do artigo 4º, o contexto histórico do contencioso administrativo e as imperfeições que ainda persistem. 

Para compreender a relevância do artigo 4º, é necessário contextualizar o contencioso administrativo ao longo da história, considerando os dois grandes traumas históricos que influenciaram o seu desenvolvimento em Portugal e noutros países europeus. 

 Primeiro Trauma 

Após a Revolução Francesa, os tribunais comuns foram proibidos de julgar a administração pública, com a justificação da proteção do princípio da separação de poderes. Contudo, esta restrição criou uma promiscuidade entre administração e justiça, distorcendo este princípio, conforme discutido por autores como Maurice Hauriou e Vasco Pereira da Silva.  

Esta realidade persistiu até meados do século XX, o que levou a uma justiça privativa para a administração e retardando a concretização de um contencioso administrativo robusto em Portugal.  

Tendo sido apenas em 1976 que os tribunais administrativos passaram a fazer parte da estrutura judicial, e, efetivamente, só em 2004 é que obtiveram o poder de ordenar e condenar a administração. 

 Segundo Trauma 

O segundo trauma deriva da criação de um contencioso administrativo autoritário, focado na proteção dos interesses da administração em detrimento dos direitos dos particulares.  

Este modelo consolidou-se após o caso Agnès Blanco em 1873, no qual se reconheceu a autonomia do Direito Administrativo e a necessidade de um ramo próprio, distinto do Direito Civil. Esta conceção levou à formação de um sistema em que o particular não possuía direitos subjetivos perante a administração, mas apenas o direito à legalidade dos atos administrativos, criando uma forte distinção entre gestão pública e privada, superada em Portugal apenas com a reforma de 2004. 

  

Reforma de 2002/2004: uma transformação fundamental 

  

A reforma do contencioso administrativo foi impulsionada pelo Congresso de Justiça Administrativa em 1999, que identificou a necessidade de uma jurisdição administrativa mais plena e efetiva. Essa reforma, que culminou na publicação dos diplomas ETAF e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), visava: 

1. Estabelecer a jurisdição administrativa como plena, possibilitando que os cidadãos formulassem todo o tipo de pretensões nos tribunais administrativos. 

2. Garantir uma tutela efetiva e célere dos direitos dos particulares, coerente com a Constituição e as exigências da União Europeia. 

Esta transformação foi essencial para consolidar o Tribunal de Contencioso Administrativo como um espaço de tutela efetiva dos direitos dos cidadãos. O ETAF, em particular, estabeleceu que todas formas de atuação administrativa são tuteladas pela jurisdição administrativa, resultando na expansão do escopo dos tribunais administrativos de modo a abranger todas as relações jurídicas administrativas. 

 Análise detalhada do artigo 4º do ETAF e das suas imperfeições 

 Âmbito de Aplicação 

O artigo 4º do ETAF define a competência dos tribunais administrativos para resolver litígios decorrentes de atos da administração pública. Foi fundamental para delimitar a atuação dos tribunais administrativos, estabelecendo que são da sua competência todos os litígios de natureza jurídico-administrativa. Além disto, inclui providências cautelares, através do alargamento da capacidade dos tribunais de agir preventivamente para proteger os direitos dos administrados. 

- Número 1: Define os litígios de natureza jurídico-administrativa, incluindo tutela de direitos fundamentais, fiscalização de atos administrativos e regulamentos, contratos administrativos e responsabilidade civil extracontratual. 

- Número 2: Estabelece os litígios em que devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligadas por vínculos jurídicos de solidariedade. 

- Número 3: Especifica os litígios excluídos da jurisdição administrativa, como a impugnação direta de atos legislativos. 

- Número 4: Introduz restrições ao critério da relação administrativa, delimitando o escopo da jurisdição administrativa, mas criando ambiguidades sobre a distinção entre gestão pública e privada. 

  

Problemas iniciais e reforma de 2015 

Apesar do avanço significativo que provocou, o artigo 4º apresentava problemas iniciais, como uma amplitude excessiva da competência dos tribunais administrativos e fiscais, e a confusão entre as ações especiais e comuns, conforme apontado por Vasco Pereira da Silva.  

Em 2015, o artigo foi revisto para superar algumas dessas questões, consolidando uma jurisdição administrativa plena, eliminando a distinção entre ações especiais e comuns, e estabelecendo critérios mais rigorosos para a aplicação das providências cautelares. No entanto, algumas falhas ainda persistem, principalmente quanto à limitação da competência dos tribunais administrativos. 

Impacto das alterações de 2015 e a "realidade esquizofrénica" do contencioso administrativo 

 As alterações de 2015 procuraram resolver os problemas da fixação de competência, abolindo a dualidade entre ações especiais e comuns, e estabelecendo uma só categoria com quatro tipos de ações. Contudo, essa mudança descrita como “realidade esquizofrénica” por Vasco Pereira da Silva apesar de pretender simplificar misturou critérios substanciais e processuais de forma confusa. Embora a intenção fosse clarificar as competências dos tribunais administrativos, a falta de distinção entre critérios de gestão pública e privada persiste, deixando espaço para ambiguidade na aplicação do artigo 4º. 

Conclusão 

 O artigo 4º do ETAF, introduzido pela reforma de 2002/2004 e ajustado em 2015, representa um avanço importante na proteção dos direitos dos particulares perante a administração. Inspirado pelo movimento europeu de jurisdição administrativa plena, o artigo permitiu que os tribunais administrativos passassem a tutelar todos os direitos dos administrados, assegurando uma tutela efetiva e em tempo útil. No entanto, críticas de autores como Vasco Pereira da Silva evidenciam que o artigo ainda não é totalmente eficaz a resolver todas as ambiguidades, sobretudo no que toca à distinção entre gestão pública e privada e à extensão da competência dos tribunais administrativos. 

 Em síntese, o artigo 4º do ETAF veio transformar a estrutura do contencioso administrativo português, superando parcialmente os traumas históricos e promovendo a igualdade processual entre administração e administrados. Apesar das reformas, persistem desafios que exigem um contínuo aperfeiçoamento, especialmente na clarificação dos critérios de competência e na aplicação prática da tutela cautelar.  

De modo consolidar a jurisdição administrativa como um verdadeiro espaço de justiça e de defesa dos direitos dos cidadãos, é essencial que futuras revisões se concentrem na resolução desses problemas ainda pendentes. 

Marta Barros Faria 140121515