Ação em matéria de regulamentos: originalidade e desafios

A ação em matéria de regulamentos é um instituto inovador do direito administrativo português, introduzido em 1985 e reformulado em 2004, que permite a fiscalização judicial de normas administrativas gerais e abstratas. Diferentemente de outros ordenamentos, como o francês, italiano, espanhol ou alemão, que tratam regulamentos e atos administrativos de maneira uniforme ou com limitações específicas, o regime português proporciona uma ampla proteção, permitindo aos particulares não apenas questionar os atos administrativos que os afetam, mas também impugnar diretamente os regulamentos que dão origem a esses atos. Essa inovação reflete uma preocupação com a tutela efetiva dos direitos dos cidadãos diante de normas administrativas ilegais.

O regime contempla duas modalidades principais de ações. A primeira é a ação de impugnação de normas ou regulamentos, que permite questionar a legalidade de normas administrativas por vícios próprios ou vícios relacionados ao procedimento que as originou. A segunda é a ação de condenação à emissão de regulamentos, que possibilita aos tribunais obrigar a Administração a produzir um regulamento quando este é legalmente exigido. Esta última modalidade é considerada especialmente inovadora, pois protege os direitos dos particulares contra omissões regulamentares prejudiciais, garantindo que a Administração cumpra o dever de regulamentar de acordo com a lei. O legislador português baseou-se na lógica da fiscalização sucessiva concreta do direito constitucional (artigo 281º da CRP), mas essa inspiração trouxe desafios, segundo o professor Vasco Pereira da Silva, especialmente por gerar confusões entre os regimes de inconstitucionalidade e de ilegalidade administrativa.

A legitimidade para propor ações nesse âmbito é ampla, sendo que, acordo com o artigo 72º do  CPTA,  a ação visa a declaração de ilegalidade de normas administrativas, abrangendo vícios materiais e formais. O artigo 73.º, por sua vez, estende a legitimidade não apenas aos diretamente prejudicados pelas normas, mas também àqueles que possam vir a ser afetados em futuro próximo. Esse alargamento é justificado pela natureza geral e abstrata das normas, que transcendem o interesse individual e possuem uma dimensão objetiva. Além disso, o Ministério Público, os titulares de órgãos colegiais e atores populares podem propor ações, refletindo a preocupação com a proteção do interesse público e a salvaguarda da legalidade.

No entanto, o regime apresenta problemas. Um dos mais relevantes é a falta de distinção entre a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e a apreciação incidental de normas. Na prática, isso significa que, ao impugnar um ato administrativo, o particular pode questionar a legalidade do regulamento subjacente. Nesses casos, o tribunal avalia a validade do regulamento apenas para decidir sobre o ato, mas sem eliminar o regulamento do ordenamento jurídico, o que é um efeito restrito àquele caso concreto. Essa confusão entre os efeitos gerais e concretos é criticada, pois, segundo o professor Vasco Pereira da Silva, a declaração de ilegalidade de uma norma deve ter sempre alcance geral e abstrato, eliminando-a da ordem jurídica, enquanto a apreciação incidental deveria ser tratada de forma distinta, limitada aos efeitos daquele caso.

Outro problema surge com regulamentos mediatos, ou seja, aqueles que só produzem efeitos através de atos administrativos subsequentes. Nessas situações, o legislador previu que a declaração de ilegalidade de um regulamento possa levar apenas à sua desaplicação em casos concretos, o que, segundo as críticas, é incoerente, pois uma norma jurídica de alcance geral e abstrato não deveria ter seus efeitos limitados ao caso singular. Esse tratamento gera inconsistências, especialmente quando comparado ao regime europeu, onde decisões relacionadas à legalidade de normas administrativas devem ter impacto mais amplo.

Os efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral também são regulados. Essa decisão tem impacto retroativo, desde a entrada em vigor da norma, mas o tribunal pode modular os efeitos, restringindo a retroatividade em razão de circunstâncias específicas. Essa flexibilização é útil para proteger situações jurídicas consolidadas ou mitigar impactos desproporcionais. O artigo 74.º do CPTA estabelece que essa declaração pode ser requerida a qualquer momento, refletindo a tradição doutrinária iniciada por Marcelo Caetano, que tratava normas gerais e abstratas como insuscetíveis de anulabilidade, considerando-as próximas à nulidade.

Apesar dessas inovações, o professor Vasco Pereira da Silva destaca a necessidade de ajustes no regime, especialmente para evitar as ambiguidades entre os regimes de declaração de ilegalidade e apreciação incidental, considerando que uma solução seria separar claramente os regimes jurídicos de regulamentos diretamente aplicáveis, regulamentos mediatamente aplicáveis e apreciações incidentais em ações sobre atos administrativos, garantindo maior coerência e alinhamento com os princípios do direito europeu e do direito constitucional português.

Mariana Gonçalves - 140121038