Impugnação de atos administrativos

  

A análise do regime processual português, especialmente entre os artigos 51º e 54º do CPTA, exige uma compreensão histórica do Direito Administrativo português, em particular da situação pré-2004. Esse período foi marcado por uma abordagem estrita na impugnação dos atos administrativos, com foco em normas que restringiam quais os atos que poderiam ser contenciosamente questionados. A jurisprudência e a doutrina, então vigentes, delineavam um conceito específico de "ato administrativo definitivo e executório" como critério para definir a impugnabilidade. Esse conceito implicava uma série de características para que o ato pudesse ser alvo de impugnação judicial. 

• Definitividade:

1. material - o ato deve caracterizar uma decisão administrativa que define uma situação jurídica específica, cumprindo a definição clássica de ato administrativo;
2. horizontal - refere-se ao ato que encerra o procedimento administrativo, ou seja, o ato final. Atos intermediários ou preparatórios, que não determinam o fim do procedimento, não eram passíveis de impugnação contenciosa.
3. vertical - um ato só era considerado impugnável se fosse praticado pela autoridade administrativa de mais alto superior hierárquico. 

• Executoriedade do ato - relacionava-se ao seu potencial de execução coerciva direta por parte da Administração Pública. Um ato executório é aquele que pode ser imposto materialmente, sem necessidade de intervenção judicial prévio. Esse privilégio da AP de executar diretamente os seus atos dotava o ato administrativo de uma eficácia prática imediata, o que era central na lógica de impugnabilidade vigente à época.

Nos artigos 51º a 54º do CPTA, sob a epígrafe "impugnabilidade dos atos", observa-se que, apesar de o título sugerir uma relação direta com a impugnação, o conteúdo desses dispositivos aproxima-se mais do conceito de "interesse em agir". As normas nesses artigos procuram, na verdade, resolver dificuldades provenientes da supressão das categorias tradicionais de atos administrativos impugnáveis, proporcionando critérios mais flexíveis e adaptados à complexidade das decisões administrativas contemporâneas.

A impugnação de atos administrativos tem a função essencial de controlar a sua validade, permitindo a declaração de nulidade ou inexistência, embora, na prática, a anulação seja o foco principal. As sentenças resultantes podem ser constitutivas (anulação) ou declarativas (nulidade ou inexistência). O processo de impugnação é complexo, refletindo tanto a diversidade dos pedidos quanto a relevância dos atos impugnados.

O conceito de ato impugnável, conforme o Código de Procedimento Administrativo (CPA), no seu artigo 120º refere-se a decisões que têm efeitos em situações concretas, independentemente da forma, excluindo atos meramente instrumentais e ações não decisórias. O conceito processual de ato impugnável é mais abrangente e restrito em relação ao conceito material.

A figura do "ato confirmativo" surgiu para evitar reaberturas contínuas de litígios e garantir a estabilidade dos prazos de impugnação, uma vez que tais atos não são considerados lesivos. A doutrina e a jurisprudência têm ajustado esse conceito para refletir a variedade de interesses em jogo. No entanto, este conceito teve de ser afinado pela doutrina e pela jurisprudência, em função da variedade de interesses em jogo nos diversos tipos de situações, designada­mente em face do disposto no artigo 9 °, n° 2, do CPA.

No regime português de impugnação de atos administrativos, a legitimidade ativa (ou seja, a capacidade de uma pessoa ou entidade iniciar uma ação judicial) adota um caráter objetivista, orientado pela proteção da legalidade administrativa. Isso significa que o foco está mais na preservação da legalidade do ato do que em um interesse específico do autor na disputa. Diversas entidades têm legitimidade para impugnar atos em defesa da legalidade objetiva, incluindo o Ministério Público, presidentes de órgãos colegiais, autoridades públicas e outros órgãos administrativos, especialmente quando se trata de proteger a legalidade administrativa em prol do interesse público. Além disso, certas pessoas e entidades mencionadas no artigo 9º, nº 2 do CPTA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos) podem atuar para proteger interesses difusos, ou seja, interesses que são compartilhados por uma coletividade e não por uma única pessoa. No caso de particulares, a legitimidade ativa também visa a defesa da legalidade objetiva, pois para impugnar um ato administrativo, o autor não precisa de provar que faz parte de uma relação diretamente envolvida na controvérsia, basta alegar um "interesse direto e pessoal", sendo esse interesse considerado imediato e afeta diretamente a esfera jurídica do autor. O nº 2 do artigo 55º permite que qualquer eleitor impugne um ato praticado por um órgão autárquico ou empresa municipal em sua circunscrição, mesmo sem a necessidade de demonstrar um interesse específico.

Uma inovação importante do CPTA é a definição da legitimidade passiva, que agora se concentra na pessoa coletiva pública ou no ministério responsável, em vez do órgão que emitiu o ato. Neste caso aplica-se a regra geral do artigo 10º, que é complementada pelo artigo 58º, estabelecendo uma norma específica sobre contrainteressados. Estes devem ser incluídos no processo se a decisão de anular o ato administrativo puder prejudicá-los diretamente, seja o prejuízo jurídico ou de facto Os contrainteressados também devem ser incluídos se tiverem um interesse legítimo e juridicamente protegido na manutenção do ato impugnado. A impugnação não suspende automaticamente a eficácia do ato, exceto em casos específicos previstos na lei, exigindo que o interessado solicite a suspensão por meio de um processo cautelar.

 

 

Mariana Gonçalves - 140121038