A inconstitucionalidade de uma justiça administrativa “slow-motion”

                             A inconstitucionalidade de uma justiça administrativa “slow-motion” 

por 

Pedro Maria de Castro

 

 

I.              Introdução 

 

Com a viragem do século, mais precisamente em 2002, o ordenamento jurídico português finalmente consagrou uma tutela judicial efectiva e plena no domínio das relações jurídico-administrativas.[1] Não obstante, o tempo desta justiça tem se afirmado de tal forma lento[2] que acaba por se materializar numa denegação desta[3]^-[4]. Esta realidade tem suscitado condenações e recomendações, seja pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem[5], como também pela Comissão Europeia[6]. Porém, até hoje não se conseguiram inverter as estatísticas. 

Sem propósitos de enunciar soluções simples para problemas tão complexos, limitamo-nos a descortinar as consequências desta realidade no plano dos direitos fundamentais. 

 

II.            O Contencioso Administrativo no seio da Constituição Portuguesa 

 

Desde há algum tempo que não está no âmbito da discricionariedade do legislador ordinário a consagração de um contencioso administrativo[7]. Todavia, tal não é de forma alguma uma realidade antiga na ordem jurídica portuguesa, à semelhança do que sucede com os tribunais judiciais. Só tardiamente, depois já de alguns anos desde a aprovação e vigência da CRP76 é que se efectivou a sua consagração constitucional nos artigos 202.º e seguintes, designadamente no artigo 209.º/1 b), no 212.º e também no n.º 4 e 5 do artigo 268.º. [8].

Tal foi o culiminar de uma longa metamorfose, que em 1989 se encontrava na fase da crisálida e finalmente em 1997 numa borboleta adulta. A realidade da jurisdição administrativa na CRP76 era pois notoriamente incipiente, uma vez que se estabelecia no então n.º 3 do artigo 212.º a sua facultatividade: “Poderá haver tribunais administrativos e fiscais”. Só com a revisão de 1989, e posteriormente a “confirmação” de 1997, é que se inscreveu e reafirmou, respectivamente, a nova realidade judiciária: a dualidade de jurisdições, a sua verdadeira autonomia e igualdade face aos tribunais judiciais.[9] WLADIMIR DE BRITO refere nas suas lições a nova abordagem da jurisdição administrativa como: “uma das Categorias de Tribunais ao lado e em pé de igualdade com a categorias dos Tribunais ordinários (...)”.[10] E, bem assim,  também vai a homenagem de SÉRVULO CORREIA  a VIEIRA DE ANDRADE falando numa “reserva constitucional da jurisdição administrativa”, e com isso advogando a favor da existência de um novo princípio constitucional: o princípio da ordem jurídica administrativa[11], isto é, o princípio através do qual impõe a existência de uma jurisdição administrativa. 

Face a esta recente realidade judiciária importa relembrar que com efeito, o plano de garantias constitucionais torna-se exactamente o mesmo em qualquer jurisdição. Nesse sentido, dúvidas já não restam que se aplicam as disposições constitucionais relativas ao acesso ao direito e a tutela jurisdicional efectiva, inscrito no n.º 4 do artigo 20.º da CRP. Por conseguinte, torna-se clarividente que é reconhecido no Contencioso Administrativo Português, o direito a que a causa seja objecto de uma decisão jurisdicional em prazo razoável[12]^-[13]. Mas, mesmo que tal não tivesse sido inscrito no texto constitucional, através da nossa cláusula geral de recepção plena esse direito já vigoraria na ordem jurídica interna (artigo 8.º/2 da CRP), através do n.º 1 do artigo 6.º da CEDH[14].

 

 

 

III.          O direito fundamental a uma justiça célere

 

É unânime na doutrina portuguesa a existência de um direito fundamental a uma justiça célere, ocupando-se, não obstante, certa doutrina de determinar se este é um direito per si, ou um direito derivado doutros.[15] Nesta querela doutrinal, seguimos a segunda posição enunciada que sugere que este é um dos direitos fundamentais que se extrai do direito fundamental a um processo justo e equitativo.

Passando agora, propriamente a dilucidar este direito, importa desde logo referir que se insere no regime dos direitos, liberdades e garantias da nossa CRP, gozando por isso dos efeitos desse estatuto jusfundamental.  

Cumpre, agora conformar o que se entende por prazo razoável, isto é, qual é o conteúdo deste direito fundamental, uma vez que não só a Constituição não o define, como se perfilha como um conceito aberto e indeterminado. Assim, fazendo recurso a uma interpretação literal, é nosso entendimento que se terá por prazo razoável aquele que não se estenda desmesuradamente no tempo, implicado como consequência a perda do interesse útil da decisão judicial.

Nesta sede, os anotadores GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA sugerem a expressão lapidar de: “prazo côngruo”, interpretação que acaba por ser muito semelhante à nossa, e por conseguinte, este direito consistirá que na tutela de uma expectativa jurídica a uma decisão judicial célere, em função do caso concreto.[16]

Esta tem sido também a interpretação da jurisprudência seja nacional ou estrangeira. No que à jurisprudência do TEDH diz respeito, IRINEU CABRAL BARRETO[17] na sua compilação refere que: “A determinação da razoabilidade do prazo não pode ter um tratamento dogmático, requerendo o exame da situação concreta, onde se ponderem todas as circunstâncias inerentes apreciadas globalmente”[18]. Já no que se refere à jurisprudência nacional, vejam-se dois importantes arestos do TC[19], que apontam no mesmo sentido que o TEDH, sem prejuízo de outros arestos no mesmo sentido de várias outras instâncias da jurisdição administrativa e fiscal.[20]

 

IV.          Consequências jurídicas

 

            Cumpre, agora de seguida, atentar para as consequências jurídicas derivadas da morosidade da justiça administrativa. São em nossa opinião desde já duas: i) inconstitucionalidade por omissão de acção constitucionalmente exigida; ii) direito a indeminização pelo prejuízo causado. 

No que diz respeito à consequência i), consideramos que estamos perante uma situação de inconstitucionalidade por omissão, nos termos do artigo 283.º da CRP, dado que face às ostensivamente conhecidas deficiências do ordenamento jurídico-processual administrativo em vigor, não foram até aqui adoptadas novas medidas legislativas com vista a assegurar o disposto no artigo 20.º/4[21], ou seja, a emissão de uma decisão judicial num prazo côngruo. Em contrapartida, tão-só tem sido suscitada a criação de grupos de trabalho, sem, porém, deles advir alguma solução concreta. Por conseguinte, consideramos que recaímos no escopo da norma do artigo 283.º. Importa, no entanto, notar que terá de haver um preenchimento cumulativo de um conjunto de requisitos para que o juízo de inconstitucionalidade seja procedente. Desde logo, teremos de estar perante uma norma constitucional não exequível por si mesma, e que por isso carece da sua densificação por parte do legislador ordinário. Depois, teremos de notar uma omissão ou deficiência das medidas legislativas necessárias. De seguida, terá de haver um dever de facere, pois poderemos estar perante uma norma constitucional que não o imponha, ou o faça nas medidas das possibilidades do legislador ordinário. Por fim, consideramos que terá ainda de haver um nexo de causalidade entre a omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequíveis as normas constitucionais, e o incumprimento das disposições imperativas.  

No caso sub iudice, temos em crer que há o preenchimento cumulativo dos requisitos supraenunciados, pelo que será com grande probabilidade procedente a declaração de inconstitucionalidade. Contudo, tendo em conta o modo de operabilidade do instituto, tal teria de ser requerido por algum dos seguintes sujeitos: Presidente da República, Provedor de Justiça ou Presidentes das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas. Consideramos que na presente situação, deveria ser o Provedor de Justiça a requerê-lo junto do TC, uma vez que decorre taxativamente das suas incumbências constantes do artigo 23.º da CRP. 

Agora, relativamente ao ponto ii), que é certamente o que presentemente consegue providenciar uma tutela imediata ao autor, ou réu nesta sede, existe já desde 2007 no ordenamento jurídico português, em decorrência do artigo 22.º da CRP, o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas (RRCCE) que nele consagra no seu artigo 12.º,  o direito à indeminização dos danos ilicitamente causados pela administração da justiça, por violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável. Nesse sentido, refira-se p. e. o Ac. STA de 10-09-2014:  

 

“I. O atraso na decisão de processos judiciais, quando viola o direito a uma decisão em prazo razoável, é um facto ilícito, gerador de responsabilidade civil do Estado. 

II. Quando, considerando o processo na sua globalidade, é manifesto que a sua duração ultrapassou o prazo razoável, não há que apreciar se foram cumpridos os prazos processuais relativos a cada acto, pois, ainda que assim se considerasse, não se poderia infirmar aquela conclusão, porque o Estado sempre teria que prover á criação de outros ou diferentes meios, mecanismos, prazos, organização para atingir o objectivo de administrar a justiça em prazo razoável. 

III. Tratando-se de um meio processual de tramitação simplificada e não revestindo a matéria nele em causa especial complexidade ou dificuldade, não pode deixar de se concluir que ultrapassou o prazo razoável a alteração da regulação do exercício do poder paternal que, até á obtenção de uma decisão transitada em julgado, durou cerca de 7 anos.”

 

Neste importante aresto o Supremo Tribunal Administrativo, além de adoptar como critério de aferição aquele já supramencionado, reconhece no caso em concreto a duração excessiva para emissão de uma decisão judicial, tal constituindo facto ilícito, gerador de responsabilidade civil do Estado.[22] Este processo suscitou  também queixa no TEDH, a 25 de Novembro de 2013, acabando por culminar em mais uma condenação do Estado Português, ficando este obrigado a indemnizar em cerca de onze mil oitocentos e trinta euros, o Autor.[23]

           

V.             Conclusão

 

Neste brevíssimo excurso sobre a morosidade da justiça administrativa podemos abordar o presente assento Constitucional do contencioso administrativo, assim como dilucidar sobre o direito fundamental a uma decisão num prazo razoável, concluindo com as consequências jurídicas derivadas da inércia do legislador ordinário seja em tornar mais eficiente o ordenamento jurídico processual, seja em dotá-lo de meios humanos e financeiros para a prossecução da sua função jurisdicional. A omissão da acção devida traduz-se na violação de direitos fundamentais, da falta de efectividade do nosso Estado de Direito e do seu desprestigio no plano internacional. 

 

 

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[1] Pág. 1211 in “Comentário da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e dos Protocolos Adicionais”, Volume II, UCE, 2019, Org. Paulo Pinto de Albuquerque.

[2] Cfr. Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito, pág. 321: “o tempo de decisão nos tribunais administrativos e fiscais continua acima dos 900 dias na primeira instância e acima dos 1000 dias na segunda instância”; assim como o Relatório de 2023, que refere que o tempo de decisão na segunda instância mantém-se superior a 830 dias. 

[3] Vide pág. 9 a 14 apud “Justiça Administrativa em Portugal”, Coord: Tiago Serrão e Marco Caldeira, AAFDL, 2022;

[4] “Justice delayed is justice denied” - pórtico do prefácio da Prof. Doutora Carla Amado Gomes à então dissertação de mestrado do Licenciado Ricardo Pedro intitulada de “Contributo para o estudo da responsabilidade civil extracontratual do estado por violação do direito a uma decisão em prazo razoável ou sem dilações indevidas”, AAFDL, 2011. 

[5] Idem, pág. 10 op. cit. nota 3

[6] Idem, op. cit. nota de rodapé anterior

[7] Mais precisamente desde a entrada em vigor da Lei n.º 1/89, de 08 de Julho que providenciava a terceira versão da CRP76

[8] Pág. 182 in “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Vasco Pereira da Silva, 2ª Edição, Almedina, 2009

[9] Idem, op. cit. pág. 200

[10] Pág. 20 in “Lições de Direito Processual Administrativo”, Wladimir Brito, 4ª Edição, Petrony, 2021

[11] Pág. 19 in “Justiça Administrativa: Estudos em Homenagem ao Doutor Vieira de Andrade”, Volume III, Almedina, 2023, Coord. Suzana Tavares da Silva     

[12]  Pág. 322 in “Constituição Portuguesa Anotada, Volume I, Artigos 1.º a 79.º, Jorge Miranda e Rui Medeiros inter alia. 

[13] Atente-se ainda ao artigo 2.º n.º 1 do CPTA

[14] Neste sentido, vide pág. 33 da Dissertação de Mestrado de Ricardo Pedro, op. cit. nota 4.

[15] Vide por todos, páginas 49 e ss. da Dissertação de Mestrado de Ricardo Pedro, op. cit. nota 4

[16] Vide, pág. 417 in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Volume I, 4ª Edição Revista, Coimbra Editora, 2007, J. J Gomes Canotilho e Vital Moreira  

[17] Vide, pág. 207 in “A Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, 6ª Edição revista e actualizada, Almedina, 2020, Irineu Cabral Barreto 

[18] Nesse sentido, p.e. o Caso Valle v. France, § 33

[19] Vide, Acórdão do TC n.º 223/95, de 26 de Abril de 1995 e Ac. n.º 248/02

[20] Vide, Acórdão STA n.º 308/2007; n.º 0319/08; n.º 0336/10; n.º 0976/11; n.º 0144/13; n.º 0337/14; n.º 090/12; n.º 072/14; e nos tribunais centrais administrativos: vide Acórdão do TCAN n.º 01945/05; n.º 0369/07 e Acórdão do TCAS n.º 09424/12; n.º 09034/12; n.º 07822/11; n.º 09309/12; e ainda Sentenças dos tribunais de 1ª instância: vide TAFS processo n.º 1166/11 OBESNT; TAFL processo n.º 992/11.4 BELRA; TAFF processo n.º 13/12.2 BEFUN.   

[21] Assim também, Jorge Miranda, pág. 354, “A fiscalização da Constitucionalidade”, 2ª Edição, 2022, Almedina.

[22] Refira-se no entanto, p.e o voto de vencido do Conselheiro Jorge Artur Madeira dos Santos : “Discordo da ideia de que o Estado deva responder civilmente pelos danos advindos do facto de um processo ter durado para além dum certo limiar de tempo, independentemente da análise casuística das vicissitudes processuais; pois essa ideia — que relaciona de forma automática e tabular o tempo e a responsabilidade — briga com o art. 570º do Código Civil, norma que, embora falando em «culpas», trata deveras de um problema de imputabilidade no estabelecimento do nexo causal”. Adoptando, por conseguinte, uma interpretação designadamente desconforme às vinculações internacionais do Estado Português, e em certa medida ao próprio princípio da legalidade a que o juiz está sujeito. Foi uma tentativa ainda que frustrada de uma interpretação ab rogante. 

[23] Vide, Caso Valada Matos das Neves c. Portugal, Queixa n.º 73798/13.