Ação Administrativa: Unidade ou Fragmentação Disfarçada?

 

Ação Administrativa: Unidade ou Fragmentação Disfarçada?

O regime das ações no contencioso administrativo em Portugal sofreu transformações significativas ao longo do tempo, especialmente com as reformas de 2002-2004. Essas mudanças visaram simplificar os processos, mas resultaram em algumas incoerências que ainda suscitam críticas doutrinárias.

 

O Modelo Anterior: Pluralidade de Ações

No modelo anterior às reformas de 2004, as ações administrativas eram delineadas em função da natureza específica do pedido. Isso gerava uma pluralidade de ações distintas, como a ação de anulação, a ação de condenação à prestação de facto, a ação de responsabilidade civil e outras.

A multiplicidade de ações gerava uma grande complexidade processual, obrigando os particulares a recorrer a diferentes ações para resolver litígios administrativos que, invariavelmente, estariam interligados. Por exemplo, para obter uma indemnização, era necessário, em regra, anular primeiro o ato administrativo causador do dano, e só depois intentar uma ação executiva. Isto atrasava significativamente a resolução dos casos e dificultava a tutela efetiva dos particulares.

 

O Modelo Atual: Unidade da Ação Administrativa

A reforma de 2004 introduziu a ação administrativa comum, unificando os diferentes tipos de pedidos que poderiam ser formulados pelos particulares contra a Administração Pública. O regime atual permite que o autor acumule na mesma ação pedidos de anulação, condenação à prestação de facto, declaração de direitos e de responsabilidade civil. Essa mudança visa assegurar maior celeridade e eficiência no tratamento dos litígios administrativos.

Contudo, essa unidade aparente esconde uma segmentação interna. A ação administrativa comum foi dividida em quatro "modalidades" principais, conforme o artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA):

1. Anulatória: destinada à impugnação de atos administrativos.
2. De Condenação: destinada a obter a prática de atos devidos ou a prestação de factos.
3. De Reconhecimento de Direitos e Interesses: destinada a obter uma declaração judicial sobre a existência ou não de um direito ou situação jurídica.
4. De Responsabilidade Civil: destinada a obter reparação por danos causados por atos administrativos ou omissões.

 

Críticas ao Regime Atual

Tendo em conta o exposto, este regime, embora constitua um avanço, pode ser alvo de críticas, por continuar a existir alguma incoerência.

Em primeiro lugar, estamos perante uma unidade apenas aparente. Assim, Embora a ação administrativa comum represente, teoricamente, uma unificação do regime, a divisão em quatro modalidades distintas recria, em certa medida, a complexidade do modelo anterior. O Professor Vasco Pereira da Silva critica essa segmentação, apontando que ela pode causar confusão sobre os limites entre as modalidades e dificultar a formulação de pedidos cumulativos. Por exemplo, há situações em que o particular pretende simultaneamente anular um ato administrativo e obter uma condenação à prestação de facto, mas enfrenta dificuldades práticas para compatibilizar os dois pedidos na mesma ação.

Em segundo lugar, verificamos a manutenção de formalismos excessivos. Apesar da unificação, o regime continua a impor requisitos formais rigorosos para cada modalidade de pedido. A crítica do Professor Vasco Pereira da Silva reside na falta de flexibilidade do sistema, que ainda exige ao autor adequar o seu pedido a categorias previamente definidas, em vez de permitir uma abordagem mais adaptada às necessidades do caso concreto.

Em terceiro lugar, a possibilidade de formular pedidos de responsabilidade civil diretamente, sem necessidade de impugnar previamente o ato administrativo, é uma inovação importante, mas não está isenta de controvérsias. O Professor observa que a manutenção de algumas exigências formais para comprovar a existência de culpa por parte da Administração pode gerar uma barreira prática ao acesso à tutela efetiva. Logo, subsistem incoerências no tratamento da responsabilidade civil.

Por fim, existem claras sobreposições de competências entre as várias modalidades da ação administrativa. Em alguns casos, é difícil distinguir entre uma ação de condenação e uma ação de reconhecimento de direitos e interesses, o que gera insegurança jurídica tanto para os particulares como para a Administração. Além disso, a doutrina aponta que a articulação entre os pedidos cumulativos nem sempre é clara nos casos de responsabilidade civil.

 

Reflexões Finais

O regime atual das ações administrativas representa um avanço em termos de unificação teórica, mas enfrenta desafios práticos que comprometem a sua eficácia. A divisão em quatro modalidades, embora organizada, recria parte das dificuldades do modelo anterior, evidenciando uma unidade apenas aparente. Além disso, as críticas da doutrina ressaltam a necessidade de maior clareza, flexibilidade e coerência no regime.

Uma reforma futura deveria priorizar a simplificação real, concentrando-se na eficácia prática e na eliminação de formalismos desnecessários, garantindo uma tutela jurisdicional mais acessível e eficiente. Apenas assim será possível atingir os objetivos subjacentes às reformas de 2004 e responder adequadamente às exigências dos particulares e da Administração Pública.

 

Sancho Josué

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