Atlas descritivo: o novo Processo Administrativo - Maria Oostergetel (140121119)

                                                                 Atlas descritivo: o novo Processo Administrativo  

Análise feita por Maria Oostergetel 

Contencioso Administrativo 

 

A nova ação comum do Novo Processo Administrativo encontra-se manifesta através da ação administrativa “especial” e respetivas modalidades previstas no art.º 46/2 CPA. Será suficiente dizer isto? Qual o modo mais acertado para que nós, estudantes ávidos de Contencioso Administrativo, possamos conhecer de modo eficiente todos os ramos que caracterizam um processo “especial” cujo âmbito de aplicação é bastante vasto ao ponto de ser desdobrado numa variedade de pedidos e, sobretudo, em diferentes efeitos? A nossa sugestão é uma síntese que, de modo satírico, permita a distinção entre os demais tipos de atos que compõem este meio processual de “banda larga”. Com isto, cada tipo de ação terá uma persona característica que a tornará memorável, como se de uma pessoa se tratasse. 

 

Antes de prosseguir a esse momento, é preciso tomar uns passos atrás. Tal como foi mencionado, o art.º 46/2 CPA esclarece-nos sobre os tipos de ações que integram o processo administrativo “especial” e, com isso, conseguimos fazer uma distinção qualificativa em função da forma de atuação administrativa que é objeto do pedido, colocando na mesma “gaveta” os casos das alíneas a) e b) por incidirem sobre o ato administrativo e, por outro lado, as alíneas c) e d) que aferem sobre o regulamento administrativo. Esta distinção não basta. Porquê? Porque estes eram os meios processuais que existiam antes da reforma e, por isso, a estes temos de acrescentar algo além das vias já existentes para que possam ser comportados novos pedidos que consigam assegurar a tutela efetiva dos direitos dos interessados. Com esta primeira observação conseguimos retirar que sumariamente a ação administrativa “especial” tem três grandes âmbitos de aplicação que, por sua vez, se ramificam, nomeadamente (I) requerer a anulação de atos administrativos, (II) requerer o reconhecimento de direitos no âmbito da função administrativa e (III) requerer a pronúncia com o fim de impugnar ou reagir contra a omissão ilegal de regulamentos.  

 

Feito um enquadramento genérico sobre o substrato de onde se baseiam as demais modalidades de ações que integram o Processo Administrativo, segue-se a caracterização categórica de cada uma destas “sub-acções”. Note-se que este momento é apenas para podermos entender de modo breve e humorístico o que está subjacente a cada ato, como se de mnemónicas se tratassem! A nosso ver, esta abordagem permite que possamos recordá-los.  

 

Ação de impugnação de atos administrativos 

Para os que não me conhecem, apresento-me já enquanto o tipo de ação preferido do legislador. Porquê? Bem, não sei se se lembram, mas houve uma altura em que eu ainda não existia desta forma, e era apenas o instituto do recurso de anulação. Acho que não devíamos falar muito sobre essa fase, até porque até hoje não percebo o que aconteceu. Eu não era a única confusa, eram vários os juristas que afirmavam que eu era um mero recurso, algo que não fazia sentido algum porque eu era uma ação onde havia a primeira apreciação jurisdicional de litígio emergente de uma relação jurídica administrativa onde houve a prática de um ato pela Administração, e para além disso, eu não surtia apenas o efeito de anulação (apesar de ser o meu preferido)! Felizmente, esse meu lado foi afastado, e eu fui transformada numa ação de impugnação de atos administrativos, ou seja, o que sou hoje!  

 
O que é que eu faço? Ora, eu permito a apreciação da integralidade da relação jurídica administrativa na sequência da impugnação de um ato administrativo e, com isto, viabilizo a figura da cumulação de pedidos que entrou em vigor com a reforma do Contencioso Administrativo (artigos 4 e 47 CPA), apesar de este também ser um tema que gera bastantes complicações. Se formos mais diretos ao assunto, conseguimos entender que eu admito duas situações diferentes: uma onde estamos perante um ato administrativo suspenso e, portanto, o direito do particular é tutelado através da anulação desse ato administrativo (aqui, se eu for reconhecida, consigo satisfazer integralmente a pretensão do interessado e, como efeito, suscito uma sentença constitutiva), ou outra onde o ato administrativo já está a ser executado ou já foi executado e, com isso, não basta apenas que eu atue no sentido de anular o ato administrativo, preciso de ser apoiada por amigos que condenem a Administração a restituir a situação hipotética que existiria se o ato não tivesse sido executado, ou que haja a proibição de determinadas práticas (aqui a sentença não é apenas constitutiva, mas também condenatória em função da cumulação de pedidos). 

 

Importa ter em conta que a possibilidade de eu ser acompanhada por amigos no sentido de condenar o réu apenas é possível devido ao facto de, com a reforma do Contencioso, se ter substituído o modelo de recurso pela ação de plena jurisdição e, por isso, todos os pedidos necessários à tutela dos direitos das relações administrativas são suscetíveis de seguir em grupo no processo declarativo (no meu caso, eu posso-me juntar ao pedido de condenação que vise o restabelecimento de situação anterior – artigos 4/2 e 47/2/b) CPA).    

 

O que é que tem de se observar a nível processual para que eu possa ser procedente enquanto pedido de ação de impugnação de ato administrativo? Os três elementos que têm de existir cumulativamente são os seguintes: (I) Ato administrativo impugnável (artigos 51 a 57º CPTA), (II) Legitimidade (artigos 55º a 57º CPTA) e (III) Oportunidade (artigo 58º CPTA).  

 
Ação de condenação à prática de ato devido  

Nasci em 1997 enquanto resultado de uma inspiração do legislador por um mecanismo alemão chamado de ação para cumprimento de um dever do direito alemão. Estou prevista nos artigos 66º e seguintes do CPA. Consideram-me rebelde e bruta, mas eu tendo a discordar. Enquanto ação de condenação à prática de ato devido, eu não passo do modo mais adequado para se reagir contra comportamentos feitos no exercício da função administrativa que agridam direitos dos particulares que, à partida, deviam ser os mais protegidos. Posso ter duas formas, nomeadamente: (I) ação de condenação na emissão de ato administrativo omitido; (II) ação de condenação ma produção de ato administrativo favorável ao particular, sendo este substituído face ao ato desfavorável previamente aplicável. Note-se que pode constar da sentença o conteúdo do ato administrativo a praticar, vinculando assim o exercício de poderes do réu. Alternativamente, o tribunal pode não esclarecer o conteúdo do ato a praticar, bastando-se apenas com a limitação face ao modo correto de exercer o poder discricionário.  

 

Tenho natureza condenatória, e então? O meu objeto é mais que legítimo - viso assegurar o direito de um particular a determinada conduta da administração correspondente a uma vinculação legal de agir ou atuar de determinada forma. Deste modo, eu sou a pretensão do interessado visto que a condenação à prática de ato devido resulta do direito subjetivo do particular que foi lesado pela ação ou omissão contrárias à lei levadas a cabo da Administração. Consequentemente, posso ter conteúdos diferentes em função das circunstâncias e da modalidade que for aferida em concreto.  

 

Falando agora de pressupostos processuais, a resposta não engana, porque são os referidos: (I) existência de uma ação ou omissão de decisão por parte da Administração que tenha conteúdo negativo (art.º 67 CPA); (II) Legitimidade das partes (art.º 68 CPA); e (III) Oportunidade do pedido (art.º 69 CPA). 

Ação de impugnação de normas regulamentares 

Sou moderno, mas não assim tanto, até porque vim depois da reforma feita nos anos 1984-1984. Fui criado na sequência da necessidade de controlar a validade dos regulamentos para poder proteger os direitos dos indivíduos no plano de uma relação multipolar entre os particulares e os órgãos competentes. Estou previsto nos artigos 72 e seguintes CPA e, como tal, posso ser aplicado a todas as atuações jurídicas gerais e/ou abstratas executadas por entidades públicas ou entidades privadas que com estas colaborem no âmbito da função administrativa. Sou previsível, não me misturo com atos materialmente administrativos.  

Contrariamente ao passado onde havia uma centrifugação de regimes jurídicos em função do tipo de regulamento em causa, com a reforma os regulamentos estão regulados apenas num só regime, sendo este o único meio processual de resposta. Este regime na sua génese é amplo, mas não é por isso que não deixa de ter os seus requisitos e limitações como por exemplo: (I) para que eu opere enquanto declaração de ilegalidade, têm de haver três casos concretos onde tenha havido a recusa de aplicação por um tribunal com fundamento em ilegalidade, (II) o Ministério Público tanto pode impugnar normas jurídicas de eficácia imediata como as que dependam de ato administrativo ou jurisdicional de execução, entre outros. Estas inovações geram bastantes questões, vejo que a doutrina luta bastante por mim. Recuso-me a aceitar que fui mal redigido, especialmente no quadro da Europa. E então se tenho um regime dicotómico? Só o legislador é que me compreende. Enquanto ação, para mim é claro o motivo pelo qual a declaração de ilegalidade tem força obrigatória geral no âmbito de uma ação pública e, em contraste, o facto de as ações de defesa de direitos e ações populares terem força apenas concreta. Posso ser interpretado de um modo conformante a todos os diplomas que são invocados contra mim!

No que diz respeito a questões mais concretas a meu respeito... Para me invocarem, basta que conste da causa de pedir a impugnação da legalidade direta ou indireta. Eu posso ainda estar integrada em questões de invalidade do regulamento em função da violação de normas constitucionais (violação ampla de legalidade prevista nos artigos 266º CRP e 6º CPA) que, por sua vez, são são discutidas com o mecanismo de fiscalização concreta da constitucionalidade de normas administrativas realizada no Tribunal Administrativo competente. Esta possibilidade não se confunde com a fiscalização abstrata da constitucionalidade que compete ao Tribunal Constitucional (tal como o art.º 72/2 CPA clarifica)!Por fim, as declarações de ilegalidade com força obrigatória geral resultantes do meu reconhecimento gozam de eficácia retroativa e repristinatória, ainda que não afetem os casos julgados (semelhante ao regime previsto no art.º 282 CRP).

Ahhhh... esqueci-me dos pressupostos processuais que se devem verificar para que o juiz possa conhecer da minha causa. Bom, é preciso ter em conta (I) a questão da legitimidade e procedibilidade dos regulamentos em função da génese da ação (art.º 73 CPA): perante ação pública são impugnáveis os regulamentos independentemente de terem ou não sido exequíveis em si próprios e de existir ou não decisão judicial prévia de não aplicação em três casos concretos com fundamento em ilegalidade; perante ação para defesa de interesses próprios ou ação popular exige-se que tenham existido três sentenças judiciais de desaplicação do regulamento ou que este seja imediatamente exequível; mas também (II) o interesse que, por sua vez, pode ser atual ou futuro e, por fim, (III) a oportunidade do pedido que, neste caso, pode ser pedida a todo o tempo (art.º 74 CPA).

Ação de declaração de ilegalidade por omissão  

Eu, ação de declaração de ilegalidade por omissão, sou motivo de aplauso entre juristas como o Professor Vasco Pereira da Silva. Porquê? Consideram-me o primogénito da reforma do Contencioso Administrativo e, como tal, novo e moderno. Atenção! Não me confundam com o mecanismo de fiscalização da constitucionalidade por omissão, porque eu sou muito mais que isso. É através de mim que os tribunais administrativos conseguem dar conhecimento a determinado órgão administrativo competente que existiu uma ilegalidade por omissão de determinadas normas regulamentares. Onde é que pode estar esta omissão proibida? Em vários momentos como quando (I) existam remissões expressas ou indiretas para o poder regulamentar que, por sua vez, estejam incompletas ou desaparecidas no ato em causa; (II) não exista a emissão de regulamentos de execução destinados a concretizar determinada lei; (III) não há uma ligação entre um regulamento autónomo e independente e a sua respetiva lei de habilitação (aqui, apesar da Administração ter mais margem de discricionariedade em termos de conteúdo, perdura a exigência decorrente da lei de habilitação de concretizar o que esta prevê). 

O que é que acontece quando eu sou reconhecido? Segundo o art.º 77/2 CPA, a sentença tem como efeito comunicar essa omissão de cumprimento de dever regulamentar ao órgão competente para o efeito e, igualmente, estabelecer um prazo a partir de seis meses para que este possa “apagar” essa lacuna. Apesar de aparentar que o legislador atribuiu efeitos declarativos e cominatórios (estabelece prazo para que normas regulamentares sejam criadas), algo que poderia ir mais longe face à eficácia conferida ao mecanismo de fiscalização de constitucionalidade por omissão do Tribunal Constitucional, é do entender do Professor Vasco Pereira da Silva que a sentença apenas tenha estabelecido a possibilidade de condenação da Administração a produzir a norma regulamentar em falta, tal como sucede nos atos administrativos. Com isto, os efeitos cominatórios não se iriam verificar nos casos onde não foi cumprido o dever regulamentar por um órgão viabilizado por uma lei habilitadora que, por si só, lhe conferia uma ampla margem de discricionariedade em termos de conformação de conteúdo do regulamento com a lei, mas antes nas situações em que não existe apenas o dever de produção deste diploma, mas também a exigência de este necessitar de apresentar determinado conteúdo especificado pelo legislador.  

Apesar de ser diversificado na minha natureza, os pressupostos processuais que viabilizam a minha procedência na ação são semelhantes aos meus colegas sendo que, a questão da legitimidade, o artigo 77º/1 CPA remete para as regras gerais sobre a legitimidade e, com isso, nada de diferente.

Suma 

E, tal como foi previamente advertido, foram estas as apresentações sumárias que nós enquanto estudantes de Contencioso Administrativo fizemos no respeitante ao Novo Procedimento Administrativo, à forma de ação “especial” e, em concreto, às “personas” que esta comporta. Não nos foi possível alongar muito no âmbito dos pressupostos processuais, um tema vasto que é merecedor do seu próprio artigo.