Benedita Costa e Sá 140120178 (Turma B) - Como posso defender os meus direitos?

  

A ação de impugnação, regulada nos artigos 50º a 65º do CPTA, surge regulada num maior número de normas do que a ação de condenação, que sendo nova, carecia de uma maior regulação.

Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, a regulação exaustiva da ação de impugnação deve-se a uma explicação psicanalítica, dado que o legislador quis demonstrar que esta ação era diferente, exemplificando tudo o que se afigurava como sendo novo.

Cabe agora atender à ação administrativa na modalidade de impugnação de atos administrativos em concreto.

O artigo 50º do CPTA diz respeito ao objetivo e aos efeitos da impugnação, sendo uma norma que se afasta do artigo 95º. À partida, podia dizer-se que a menos que houvesse alguma questão especial no quadro da impugnação, esta norma não precisava de estar aqui. Nas palavras do professor Vasco Pereira da Silva é apenas uma “lógica do repete.”  

 

Por sua vez, o nº1 do artigo 50º do CPTA é uma norma que prevê que “a impugnação de um ato administrativo tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade desse ato”, fazendo uma confusão entre o objeto do processo e o pedido, e o pedido apenas na sua dimensão imediata.

Deste modo, não existe correspondência entre o referido preceito e a lógica atual do objeto do processo, isto porque o objeto do processo inclui o pedido, que é tanto aquilo que se solicita ao juiz como o direito que se pretende tutelar e, ainda, a causa de pedir (factos jurídicos que servem de base ao pedido).

O primeiro pressuposto que surge no artigo 50º do CPTA é o pressuposto da impugnabilidade.

 

Verdadeiramente, este pressuposto é específico de todos os pedidos relativos a atos administrativo, que é relativo a certas características que uma atuação administrativa deve ter para ser impugnada. Sendo considerado uma circunstância em que o ato se encontra.

A 1989 existiu uma mudança constitucional, face ao que resultava da Constituição de 1976 e 1982, nas quais se falava de atos definitivos e executórios, porque a teoria tradicional considerava que o único objeto do processo, que se designava por recurso de anulação, eram este tipo de atos (definitivos e executórios).

Estava então em causa uma noção restritiva e autoritária de atos administrativos, sendo que a definitividade, segundo o professor Freitas do Amaral, correspondia a três dimensões principais e, portanto, o ato administrativo tinha de ser definitivo e essa definitividade tinha de ser aferida do ponto de vista material, horizontal e vertical.

A definitividade material correspondia à ideia de que o ato era uma definição do direito aplicável ao particular, sendo esta a lógica da construção de Otto Meyer, no sentido de entender que o ato administrativo era uma realidade equivalente a uma sentença e a Administração Pública, tal como o tribunal, definia o direito do particular. 

No que diz respeito à definitividade horizontal, entendia-se que tudo o que se passava só era relevante em função do ato final e o que se podia impugnar era apenas a decisão administrativa final, porque todos os outros eram introdutórios e não podiam ser levados a juízo. 

Por fim, a definitividade vertical surgia como um resquício do passado e do tempo do ministro-juiz, dizendo-se que era necessário ter a última palavra da Administração Pública, uma decisão do ministro e só depois se poderia ir a tribunal discutir a decisão do ministro. 

Assim, até 2002/2004, estas três características eram o modo de aferição da impugnabilidade dos atos. Era também necessário que o ato fosse executório, considerando-se que a executoriedade correspondia à ideia de que o ato era suscetível de aplicação coativa contra a vontade dos particulares.

Nos dias de hoje, e no quadro de um Estado de Direito, a execução depende da lei e esta lei não existe para todos os casos. Assim, a CRP de 1989 afastou este critério, abandonando a ideia dos atos administrativos definitivos e executórios e passou a caracterizar a impugnabilidade em razão da lesão e do efeito causado ao particular.

Por sua vez, o legislador, em 2002/2004, estabeleceu o alargamento do âmbito da impugnação a todos os atos administrativos, desde que estes sejam lesivos dos direitos dos particulares (critério subjetivo). Deste modo, adotou os critérios constitucionais para alargar os atos suscetíveis de serem levados a juízo (atos impugnáveis).

Neste sentido, o artigo 51º, nº1 do CPTA, ao utilizar a expressão “ainda que não ponham termo a um procedimento”, afastou a definitividade horizontal, na medida em que prevê que não é apenas o ato que põe termo ao procedimento, mas todos os outros atos, desde que sejam lesivos dos direitos dos particulares.

Existe uma discussão sobre a definição de ato administrativo, tal como surge no âmbito do artigo 148º do CPA. Porém, para o professor Vasco Pereira da Silva, um ato administrativo, de acordo com o artigo 148º do CPA e numa lógica ampla, deve ser determinado em resultado da produção de efeitos jurídicos (esse é que é o critério), não se exigindo que esses efeitos sejam definitivos nem que tenham alguma característica.

A questão que se tem colocado é a de saber quais são os atos impugnáveis, quer em relação ao artigo 148º do CPA, quer em relação ao artigo 51º do CPTA, sendo que, na perspetiva do professor Vasco Pereira da Silva, qualquer ato é impugnável, independentemente de serem atos da administração agressiva ou prestadora.

O professor Sérvulo Correia dizia que a impugnabilidade dos atos administrativos não era um pressuposto processual autónomo, porque não era uma característica do ato administrativo, mas era uma característica da legitimidade. Curiosamente, por causa disso, o artigo 51º do CPTA, que na revisão de 2015 falava em atos lesivos, deixou de falar, embora a CRP continue a falar, e só fala dos atos lesivos a propósito do artigo 55º quando está a falar da legitimidade.

O professor Vasco Pereira da Silva destaca que lesar alguém é uma questão diferente de saber quem é que foi lesado (legitimidade). Portanto, a legitimidade é uma característica do sujeito e a impugnabilidade é uma característica do sujeito: a legitimidade define quem foi lesado e quem lesou foi um ato praticado pela AP.

Assim, quando dizemos que a impugnabilidade é um pressuposto processual do ato estamos a qualificá-lo corretamente, mas quando dizemos que é um pressuposto da legitimidade, não só não acrescentamos mais nada como eliminamos o pressuposto do ato. 

Ao analisar o artigo 55º do CPTA, que diz respeito à legitimidade, como o professor Vasco Pereira da Silva enuncia, apenas repete o que consta dos artigos 9º, nº1 e 10º, nº1 do CPTA.

Porém, no artigo 55º do CPTA, a formulação adotada pelo legislador pode gerar dúvidas. No entanto, uma análise atenta do preceito permite aferir que a alínea a) repete o artigo 9º, nº1 e que a alínea b) repete o artigo 9º, nº2.

A única coisa nova que poderia estar aqui, porque é especial, é esta referência aos presidentes dos órgãos colegiais.

O professor Vasco Pereira da Silva entende que, apesar do CPTA ter essa formulação limitada à impugnação, atualmente faz sentido alargar, sendo que o mais adequado, fazendo uma interpretação atualista do preceito, seria alargar este poder do presidente do órgão à atuação do seu próprio órgão. No fundo, esta compreende uma modalidade especial de ação pública, porque é o presidente quem tem esse poder de controlo. Assim, a boa solução não era ter apenas aqui esta possibilidade, mas em todos os meios processuais, algo que é possível estender mediante interpretação atualista deste artigo.

Já no que diz respeito ao artigo 56º do CPTA, o professor Vasco Pereira da Silva considera que não faz sentido esta previsão, porque o ato administrativo é uma atuação que produz efeitos numa situação individual e concreta em relação a um particular e que produz efeitos unilateralmente. Não há um acordo, logo se é por força da vontade da Administração Pública que o particular aceita, a aceitação tácita é aquilo que o particular faz perante um ato administrativo.

Portanto, a impugnação tácita não existe no processo administrativo (o particular recebeu o ato, ele produz efeitos na sua esfera jurídica e, depois, se não concordar com ele, então irá a tribunal reclamar).

 

No que diz respeito à aceitação expressa, o professor Vasco Pereira da Silva tem dificuldade em conceber a aceitação expressa: mesmo que o particular diga “eu não quero impugnar este ato” o particular pode em conversa com os amigos, porque mudou de opinião, não está impedido de ir a tribunal de novo, mesmo que o tenha dito de forma expressa. Tal deve-se ao facto de não estarmos no domínio da autonomia da vontade, mas sim no domínio do princípio da legalidade. Assim sendo, se o particular entende que estava mal informado, não se entende porque é que não pode ir a tribunal.

 

Releva também atender ao que consta do artigo 57º do CPTA, que se refere aos contrainteressados. O legislador, no artigo 57º, queria dizer que as relações processais, tal como as relações substantivas, também podem ser multilaterais, e vem dizer que quem se coloque numa posição que é similar à do autor do ato, é o contrainteressado (podendo ser um interessado do lado da Administração Pública, do lado do réu).

Benedita Costa e Sá 140120178