Entre o Provisório e o Necessário: A Importância das Providências Cautelares - Guilherme Goulão Bártolo (140120138)

Introdução

O contencioso cautelar, entendido como a via processual que confere a concessão de medidas preventivas e provisórias antes da decisão definitiva sobre a ação principal, desempenha um papel proeminente na salvaguarda dos interesses dos cidadãos e pessoas coletivas, face a medidas administrativas e tributárias controversas. Assim, este trabalho visa abordar os elementos fulcrais das providências cautelares, contextualizando o seu surgimento e evolução, destacar os tipos de providências adotadas e examinar os requisitos necessários para a sua concessão.

  

As Providências Cautelares Antes do CPTA

Como primeiro ponto de referência, inicio esta análise com base no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, que estipulava como única providência cautelar, no âmbito da cadeira em questão, a “suspensão da executoriedade do ato”, que remetia somente a casos de suscetibilidade coerciva imediata, por via administrativa. Ora, sendo que, desde a revisão de 1997, que o artigo 268º/4 CRP prevê que: “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”, a ausência de mais providências cautelares, constituíam um extremo desacordo com a referida norma constitucional.

A LEPTA veio, no entanto, aumentar o âmbito da prevista suspensão, passando a compreender todos os efeitos jurídicos de um ato, embora estivesse consagrada no capítulo à altura designado como “Meios Processuais Acessórios”. Ainda nesse capítulo, estava prevista a “intimação para um comportamento”, que apesar der se assemelhar a um meio cautelar, só era possível aplicar-se contra particulares.

Voltando à suspensão dos atos, destaco ainda que este meio cautelar não só se aplicava apenas a atos administrativos positivos, como era limitada a atribuição da designada suspensão a atos de efeitos conservatórios, carecendo de tutela os restantes.

 

A Reforma de 2002-2004

Esta reforma surge em 2002, no entanto, entra em vigor somente em 2004, e vem introduzir várias mudanças no assunto em questão, conferindo maior tutela em todos os aspetos.

Dentro das alterações concretizadas na tramitação comum, a partir da reforma de 2002, o particular passou a ter o direito de “pedir tutela cautelar ao tipo de pretensões deduzidas na ação principal, podendo, estas pretensões, traduzir-se na adoção de providências cautelares antecipatórias ou conservatórias” por força do art. 112º/1.

Não obstante, no nº 2 do mesmo artigo, encontram-se previstos os principais domínios em que mais se fazia sentir a “carência de tutela cautelar”.

Relativamente aos critérios de atribuição das providências cautelares, o legislador passa a sujeitá-las aos previstos no CPTA, eliminando o antigo regime que referia “providências especificadas no Código de Processo Civil, com as adaptações que se justifiquem”, confirmando-se assim o direito à tutela judicial efetiva

Esta reforma sentia-se especialmente necessária quanto aos efeitos da tutela cautelar, já que só com esta é que passou a ser possível para o requerente não só, como consta do artigo- 113º/4, a oferecer “novos meios de prova, permitindo ao tribunal atender à evolução ocorrida para conceder a providência adequada à situação existente no momento em que se pronuncia”, como à possibilidade de proceder à “substituição ou ampliação do pedido”.

A respeito da tramitação do despacho liminar, note-se a introdução de um prazo de somente 48 horas atribuído à citação da entidade requerida e dos contrainteressados após a admissão do requerimento da providência. Na prática, este prazo revela importância quando “esteja em causa um pedido de suspensão judicial da eficácia” já que, “permite ultrapassar por esta via, a situação de desigualdade que vigorava no regime anterior”. A vigência deste regime, implicou também o detrimento da eficácia da tutela pré-cautelar conferida pela suspensão judicial, pelo seguimento lógico de: uma vez que à providência de suspensão de eficácia atribuiu-se um efeito automático que só produziria efeitos após proferimento do despacho liminar de admissão, junto da citação da entidade requerida pela secretaria judicial, estando em causa uma providência não conservatória, era conferido ao titular uma tutela pré-cautelar por ativação do art. 131º CPTA, em 48 horas. No entendimento de alguma doutrina, esta situação necessita de uma revisão e consequente alteração, já que para estes, não há cabimento lógico em conferir uma tutela pré-cautelar mais eficiente a atos destinados à satisfação de interesses pretensivos, ao invés de conferi-la a atos administrativos positivos.

Ainda no cerne do núcleo do tema acima, foco-me agora nas inovações relativas à decisão do despacho liminar, especialmente na introdução de novos pressupostos relativos aos fundamentos de rejeição do requerimento, nomeadamente, as manifestas: ausências de pressupostos processuais da ação principal; desnecessidades de tutela cautelar e faltas de fundamento da pretensão formulada. Acerca destas introduções, é de importância referir: a necessidade da expressão “manifesta” já que esta restringe a negação do requerimento aos casos enumerados que sejam de tal forma objetiva e clara, que não seria possível resultar a favor do requerente a admissão do respetivo despacho.  

Os Pilares das Providências Cautelares

Após toda a evolução explicada, as providências em questão são agora devidamente definidas. Antes de analisá-las, há que ter presente tanto a constante correlação entre a providência cautelar e ação principal, obstante da ideia de uma exigência de total igualdade do objeto do litígio, como a noção da distinção entre os critérios da adoção de uma providência e os critérios da decisão final em sede de ação principal.

As providências cautelares têm como características fundamentais: a provisoriedade, a instrumentalidade e a sumariedade.

A primeira característica assenta, como o próprio nome indica, no seu breve limite temporal, que ocorre especificamente entre a sua interposição e a decisão da causa principal, pelo que os interesses e direitos do requerente só se encontram tutelados dentro desse limite. Apesar deste ponto aparentar alguma simplicidade, este revela especial importância em algo muito mais complexo: a aferição do fumus boni iuris, um dos critérios de concessão das providências, que se traduz na probabilidade da precedência da pretensão formulada no processo principal, baseada no aferimento de existência ou não existência do interesse ou direito invocado pelo requerente (note-se o art. 120º/1 que prevê os casos em que estas são efetivamente adotadas). Com isto, a providência depende da ação principal, na medida em que a sentença final desta última, determina a caducidade da tutela provisória do objeto em estudo. Como consta do art. 123º/1 f): “a verificação do trânsito em julgado da decisão que ponha termo ao processo principal, no caso de ser desfavorável ao requerente”, importa a substituição (da tutela provisória concedida pela providência cautelar) pela tutela definitiva que resulta da ação principal. Ainda em relação da mesma característica, esta vem normalmente acompanhada do requisito da celeridade e por sua vez, a celeridade vem igualmente associada, erroneamente, aos processos urgentes. Assim, venho afastar a associação aos referidos processos, já que estes não são processos instrumentais de nenhum outro, não têm carácter provisório, a sua decisão é definitiva.

Prosseguindo agora à análise da segunda característica, esta é uma vez mais inteiramente literal: as providências cautelares são no fundo um instrumento da ação principal, têm como finalidade conferir valência à sentença final, como podemos interpretar através da parte final do nº1 do artigo 112º (CPTA). Resumo então a instrumentalidade com a opinião de Tiago Amorim que associa a esta o “princípio da proibição de dar mais do que a sentença”, fundamentada igualmente no último artigo mencionado, o que nos leva ao reforço da ideia de instrumento associada à providência, já que esta não pode acautelar de forma mais ampla direitos ou interesses que possam ser conferidos pela sentença.

 Sumariando as características inerentes às providências cautelares, a sumariedade manifesta-se “numa cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo provisório e urgente”, no âmbito do fumus boni iuris, esta característica “manifesta-se na mera exigência de um juízo de probabilidade ou verosimilhança sobre a existência do direito que se pretende acautelar”. Note-se então que é neste parâmetro que se encontra o fundamento do previsto, por exemplo no art. 114º/3 g). Acrescento ainda que, na opinião do Professor Miguel Prata Roque, a sumariedade provém do “intuito de evitar a lesão (ou o agravamento da lesão) dos direitos dos Administrados” daí a caracterização da tutela cautelar administrativa como “simplificada e célere”

 

A Integralidade das Providências Admitidas

Como já se viu, o tipo de providências admitidas já foi altamente restrito, porém agora, em conformidade com a Constituição (precisamente, o art. 268º/4), o art 112º/1 CPTA vem expressamente admitir todas as que “se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir” no processo em questão, e é esta mesma característica que integra as providências não só conservatórias, como antecipatórias. Sabendo agora que são admitidos todos os tipos de providências, resta averiguar agora, o que cabe nessas providências? Bem, em resposta a isto temos o nº 2 do artigo 112º, no entanto, note-se que segundo o entendimento do Professor Vieira de Andrade, essa enumeração é “exemplificativa”, pelo que é também possível imputar a característica da universalidade ao conteúdo daquelas, desde que mais uma vez, “se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir”.

Com o intuito de reforçar a ideia da completude do objeto em questão, veja-se que estas são estendidas a todas as formas de atividade administrativa, ou seja, de uma providência pode (por exemplo) resultar tanto na suspensão da eficácia de atos administrativos, como produzir o mesmo efeito em contratos e abranger ainda normas.

Não posso deixar de partilhar a opinião da qual concordo, proveniente do Professor Vieira Andrade, acerca da remissão para o Código Processual Civil, que parece não ter utilidade além meramente exemplificar já que, apesar de aparentar estar a abranger o universo das providências para o CPC, o CPTA já integra expressamente “quaisquer providências adequadas”, pelo que, é claro o suficiente que estão também abrangidas as previstas no CPC, ou qualquer outra legislação.

 

Os Requisitos de Atribuição das Providências Cautelares

Ora, para que haja uma efetiva atribuição de uma providência cautelar, há que respeitar certos critérios, previstos nos números 1 e 2 do artigo 120º, nomeadamente: periculum in mora, aparência de bom direito e critério de ponderação de interesses. Passo então a explicá-los sucintamente:

1.  Periculum in mora (Perigosidade da demora):Dispõe que a sua concessão depende de um “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”. Em 1º lugar, note-se que este regime afasta uma avaliação fundada somente em dados pecuniários, o que se verifica, a meu ver, numa medida mais abrangente e favorável ao particular, em situações em que “a providência é necessária para evitar o risco da infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal, o critério não pode ser, portanto, o da suscetibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas tem de ser o da viabilidade do restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar”.
2. Fumus Boni Iuris  (Aparência de bom direito):Este requisito assenta poder e no dever do juiz de avaliar a procedência da ação, daí o nome deste critério, já que o juiz faz um juízo relativamente à probabilidade/aparência relativo à existência do direito invocado. Veja-se a relação já exemplificada no último parágrafo destindado aos pilares das providências cautelares. Assim, o critério legal associado a este requisito é o do “caráter evidente da procedência da ação”. Esta avaliação não compromete nem antecipa o juízo da tutela principal.
3.  Critério de Ponderação de Interesses:Após aferição dos dois critérios anteriores, há ainda que pesá-los nos termos do princípio da proporcionalidade (art. 266º/2 CRP). Aqui impõe-se a ponderação de todos os interesses, resultante do artigo 120º/2, de modo a acautelar hipóteses em que os prejuízos resultantes da concessão se mostrem superiores aos prejuízos que resultam da não concessão. Quando falamos da ponderação de interesses, importa afastar a ideia de prevalência do interesse público sobre o interesse dos particulares, não é este o cerne da ponderação, até porque a referida ponderação pode incidir sobre interesses privados de ambos os lados. Mais importante ainda, esta ponderação nem põe em causa interesses, mas sim prejuízos ou danos                                                  

Conclusão

Em suma, as providências cautelares constituem um instrumento vital no contencioso administrativo, desempenhando um papel decisivo na proteção de direitos e interesses, tanto de particulares como de pessoas coletivas. Desde as suas origens marcadas por limitações significativas até as reformas mais recentes, observa-se uma evolução notável na amplitude e na eficácia dessas medidas. As alterações legislativas, culminando com a consagração no CPTA, não só ampliaram as opções à disposição dos administrados como também reforçaram a celeridade e a adequação das providências à realidade de cada caso.

As características fundamentais de provisoriedade, instrumentalidade e sumariedade das providências cautelares refletem a sua natureza prática e a busca por um equilíbrio justo entre os interesses do requerente e da Administração. Os critérios para a sua atribuição — periculum in mora, fumus boni iuris e a ponderação de interesses — garantem um processo que é ao mesmo tempo rigoroso e sensível às particularidades de cada situação, assegurando que os prejuízos a serem evitados superem os potenciais danos da sua concessão.

Por fim, a evolução normativa evidencia uma clara intenção de harmonizar os princípios da tutela jurisdicional efetiva com a necessidade de prevenir lesões irreparáveis ou de difícil reparação. Assim, as providências cautelares consolidam-se como um pilar indispensável na garantia do direito à justiça administrativa, evidenciando que o Estado, enquanto promotor da legalidade, é também um guardião da segurança jurídica e dos direitos fundamentais.

Guilherme Goulão Bártolo (140120138)