Ilusionismo Administrativista: o ato tácito de indeferimento

 Na sua versão original, o contencioso administrativo baseava-se somente na existência de um recurso contencioso de anulação, o que, consequentemente, levava à desproteção dos particulares que, perante a falta de qualquer ato administrativo que pudessem impugnar devido à inércia indevida da Administração, não podiam exercer o seu direito de ação.

Para tentar colmatar esta fragilidade do sistema, acrescentou-se à manta que é o contencioso administrativo um novo retalho, que operava por via de um total ilusionismo: caberia ao ordenamento jurídico ficcionar a existência de um ato tácito de indeferimento, para que, assim, os particulares tivessem algo que levar a julgamento.

A lei atribuía ao silêncio da Administração o significado de ato tácito negativo: decorrido o prazo legal sem que o pedido formulado pelo particular obtivesse resposta por parte do órgão competente e obrigado a decidir, a lei determinava que se deveria considerar o pedido indeferido, ou seja, rejeitado. Presumia-se uma vontade por parte da Administração, sem qualquer prova de que ela tivesse verdadeiramente existido, no sentido de recusar introduzir alterações na ordem jurídica, pelo que a pretensão do particular se considerava indeferida.

À luz do sistema outrora existente, esta parecia ser, infelizmente, a única solução possível. Não fosse este ilusionismo operar, dificilmente o particular teria uma decisão impugnável em tribunal: quando a Administração recusava os pedidos dos particulares, ou o fazia de forma expressa que permitisse aos interessados atacar contenciosamente a decisão, ou limitava-se ao silêncio, impedindo os particulares de lançar mão da via contenciosa e de, portanto, ver o seu caso discutido e julgado em tribunal. O ato tácito de indeferimento obstava a esta consequência, permitindo que o particular recorresse a juízo e impugnasse o indeferimento tácito da sua pretensão.

Apesar de inicialmente se ter visto esta solução como o remédio ideal, eventualmente o legislador concluiu que isto nada mais era do que um remendo num sistema, por si só, já insuficiente: raramente os tribunais decidiam num sentido favorável à existência de um ato tácito de indeferimento; o recurso de anulação levava muito tempo a julgar; a utilidade prática do recurso, em sede de execução da sentença anulatória, era bastante “problemática e aleatória”, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral.

A evolução legislativa rumou no sentido de criar uma ação de condenação contra as omissões indevidas da Administração, em que o particular requer a condenação da Administração, pelo tribunal administrativo, à prática de atos legalmente devidos. Esta intenção parte da Constituição da República Portuguesa, artigo 268.º n.º4, originário da Revisão de 1997, e que expressa a necessidade de a garantia da tutela judicial efetiva dos direitos dos particulares incluir a “determinação à prática de atos administrativos legalmente devidos”. A opção legislativa de concretização do preceito constitucional através da ação condenatória, ainda que esta não fosse a única opção, assemelha-se à do modelo alemão.

O artigo 66.º n.º1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, ao descrever o objeto desta ação de condenação, fala expressamente numa ação que deve ser utilizada para “obter a condenação da entidade competente à prática, (…), de um ato administrativo ilegalmente omitido e recusado”. Deste modo, não só os atos administrativos são impugnáveis (art. 50.º e ss. CPTA), como as omissões da Administração, sem que se tenha de proceder ao uso de qualquer ficção jurídica, podem ser objeto de um processo especificamente criado para elas: condenação à prática de ato devido. Também o artigo 67.º, n.º1 al. a) nos diz que um dos pressupostos desta ação é o facto de não ter sido “proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido”, quando tenha sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir.

Deste modo, o contencioso administrativo conseguiu desprender-se de uma solução que pouco garantia os direitos dos particulares, e estabelecer no nosso ordenamento uma ação adequada e necessária.

M.ª Margarida Cruz Veiga Santos N.º 140121100