"Meritíssimo, devo estar no banco do réu?" - Art. 10º CPTA (João Maria Spínola- 140120106)

No que toca aos sujeitos, o legislador, após a reforma de 2002/2004, teve como objetivo deixar claro que o processo do contencioso administrativo é de partes, superando, assim, os “traumas de uma infância difícil”[1], uma vez que o contencioso administrativo, no passado, por influência do modelo francês, seguia um modelo objetivista. Assim, ao contrário, do que ocorria na conceção clássica, hoje, o particular e a Administração são considerados como verdadeiras partes no processo administrativo. 

No quadro de uma relação jurídica administrativa, existem duas posições, há quem ocupe o lugar do réu e quem ocupe o lugar do autor, sendo o réu quem responde e contesta o que é alegado pelo autor. 

Dada a natureza da relação jurídica administrativa, verificamos que, por norma, quem ocupa a posição de réu é a Administração Pública, uma vez que, na maioria das vezes, temos um particular que vai a juízo para contestar uma ação ou omissão da Administração Pública. Pode, igualmente, estar em causa uma situação em que as duas posições são ocupadas por duas entidades administrativas ou dois órgãos administrativos, nomeadamente, nos casos de litígio nas relações inter-administrativas. Assim, a posição habitual do réu cabe à Administração Pública. No entanto, não tem de ser assim. Os particulares podem exercer a função administrativa em certas situações. Por um lado, os particulares podem ter contratos com a Administração Pública dos quais resulta a colaboração com esta, assumindo aspetos da função administrativa, como, por exemplo, os casos de concessionários do serviço público. Por outro lado, determinadas tarefas que são realizadas por entidades privadas são de interesse público, como, por exemplo, bombeiros ou clubes desportivos.  

No que respeita à legitimidade passiva, importa chamar à colação o artigo 10º e, numa primeira abordagem, o artigo 10.º, n. º1 do CPTA: “Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.” O critério da lei, no artigo 10.º, n. º1 do CPTA, é o mesmo que no artigo 9º, n. º1 do CPTA, ou seja, o da relação material controvertida. Consequentemente, podemos afirmar que o legislador teve por objetivo demonstrar de forma expressa o afastamento dos “velhos traumas” do contencioso administrativo, em que a administração era vista como uma mera “autoridade recorrida”[2], adotando a lógica subjetivista na sua dimensão mais ampla, dizendo que a ação é proposta contra a contraparte na relação material controvertida. 

Embora a intenção tenha sido esta e o legislador tenha dado um passo ainda mais à frente quando consagrou a igualdade entre partes (artigo 6.º do CPTA), a realidade é que as normas subsequentes ao artigo 10.º, n. º1 acabam por introduzir uma confusão no contencioso administrativo que só foi corrigida com a “reforminha” de 2015, com a introdução do Artigo 8.º-A, como será explicado adiante. Assim, o Professor Vasco Pereira da Silva critica a opção do legislador no que toca aos números seguintes deste artigo. 

O problema que o artigo 10º visava responder era o de saber qual o sujeito público que estaria em causa, nestes casos. O legislador, numa lógica subjetivista, veio consagrar o critério do Direito Civil, dizendo que o sujeito em juízo era a pessoa coletiva pública. Ora, no Direito Administrativo, o que deveria ter sido dito era que o verdadeiro sujeito processual era o órgão que praticou o ato, em nome ou não da pessoa coletiva pública, pois é essa realidade que é integralmente subjetiva. No entanto, o legislador, por razões subjetivas, tomou uma má opção, uma vez que a noção de pessoa coletiva pública “não parece estar mais em condições de poder continuar a funcionar como único sujeito de imputação de condutas administrativas”[3], essencialmente, por quatro grandes razões. 

Em primeiro lugar, porque há uma crescente “multiplicidade e diversidade de natureza dos entes que exercem a função administrativa, quer daqueles que integram a própria estrutura da Administração Pública, quer dos privados com que colaboram”[4]. Para além das pessoas coletivas, começaram a surgir órgãos administrativos que não se integram em pessoa coletiva nenhuma, mas que também têm litígios que necessitam de resolução, como, por exemplo, as agências e as altas autoridades[5]. Isto revela que não faz sentido, atualmente, no Direito Administrativo estar sempre a considerar como réu a pessoa coletiva, pois o verdadeiro sujeito é o órgão. 

Como segunda razão pode-se mencionar o fenómeno de “multiplicação de competências decisórias autónomas e o consequente descentramento da atividade administrativa”[6]. 

Acresce ainda, o facto de no Direito Civil vigorar o Princípio da Autonomia Privada, ao contrário do que ocorre no Direito Administrativo onde vigora o Princípio da Legalidade (artigo 266º, nº2 da Constituição e o artigo 3º do CPA), que exige que toda a atuação da Administração tenha como fundamento a lei. Assim, é exigido que se atribua uma importância crescente às relações jurídicas inter-orgânicas e intra-orgânicas, ultrapassando-se o “dogma da impermeabilidade da pessoa coletiva”[7]. 

Por fim, e como último argumento, importa considerar o alargamento do princípio da legalidade que obriga a que se considere como juridicamente relevante tudo o que sucede no interior da pessoa coletiva, afastando-se, assim, “a teoria das relações especiais de poder”[8]. Este argumento é relevante, uma vez que nem sempre foi assim. No Séc. XIX, Otto Mayer tinha dito precisamente o contrário, que no quadro das relações administrativas especiais não havia a aplicação nem do princípio da legalidade, nem dos direitos subjetivos[9]. Hoje, a relação entre dois órgãos é considerada uma relação jurídica, assim como uma relação entre um superior hierárquico e um subalterno, em que há direitos e deveres, estando esta submetida à lei e aos direitos fundamentais. 

Do ponto de vista teórico, estas dificuldades crescentes estiveram na base do surgimento de 2 orientações, na segunda metade do Sec. XX. Por um lado, existia a orientação italiana, mais radical, que levava a que se abolisse não só o conceito de pessoa coletiva no direito administrativo, mas também a noção de órgão e que se substituísse estas por “serviços”, que era uma realidade alternativa que juntava competências e atribuições, sendo estes os únicos sujeitos administrativos. Embora, isto fosse uma organização possível, o Professor Vasco Pereira da Silva não considera que fosse a mais desejável, pois a noção de “serviços” é uma noção que também existe no direito francês, que se refere a entidades que não têm poder decisório, entidades que apenas ajudam a preparar as decisões dos órgãos.  Por outro lado, existia a orientação alemã que propõe que se relativize o conceito de pessoa coletiva, devendo esta ser considerada um “conceito artístico”[10], e que se atente “na noção de capacidade jurídica, de que são dotados os órgãos públicos”[11]. 

O Professor Vasco Pereira da Silva, refere que tendo em conta as circunstâncias atuais e o quadro legislativo português[12], parece que o ordenamento jurídico português acompanha esta última orientação. 

Cabe agora olhar para o artigo 10.º do CPTA na sua íntegra. O legislador, no Artigo 10.º, n. º2, 2ª parte e nos restantes números, consagrou um conjunto de exceções ao princípio que ele próprio adotou. Ora, essas exceções foram de tal maneira numerosas que o legislador, no final, acaba por colocar em causa o próprio princípio base, não o seguindo até ao fim. Assim, embora a solução legislativa não tenha sido “a mais adequada, do ponto de vista teórico, o que é facto é que ela é suficientemente “aberta” para permitir resolver alguns dos problemas de “crise de identidade” dos sujeitos administrativos, dado que, na prática, consagra a possibilidade de tanto as pessoas coletivas como os órgãos administrativos serem sujeitos processuais”[13]. Vários autores tomaram uma posição idêntica, nomeadamente, a Professora Alexandra Leitão[14]. 

A ideia de chamar a juízo o órgão da Administração justifica-se precisamente pelo facto de ser este que está em condições de a defender, de responder por ela e de se obrigar perante a atuação desta. Se, por exemplo, no caso do Estado, se chamar o Ministro este não vai ter um conhecimento tão próximo da realidade e, até que tenha, implica demora no processo[15]. O critério que verdadeiramente subjaz a uma lógica subjetivista do processo administrativo é o critério que o legislador acabou por consagrar indiretamente, é o critério de chamar a juízo o autor do ato, ou seja, o órgão responsável pela atuação administrativa, pois é este que está em condições de a defender. 

O legislador, para introduzir lógica no sistema e responder às diversas críticas que foram feitas a este artigo, poderia simplesmente ter revogado as normas do artigo 10.º do CPTA e introduzir uma norma que implementasse que os verdadeiros sujeitos eram os órgãos. No entanto, não foi este o caso. O legislador, em 2015[16], de modo a introduzir lógica no sistema, acrescentou o artigo 8.º-A, assente na orientação alemã, que distingue entre personalidade judiciária e capacidade judiciária. Assim, o legislador, em termos práticos, refere que a personalidade é relevante, mas pouco relevante, referindo que verdadeiramente relevante é a capacidade judiciária, sendo este o critério de determinação do sujeito passivo. Concluindo, o que se deve considerar é quem atua, seja em nome próprio, seja em nome de uma pessoa coletiva, ou seja, os órgãos. 

 

 

 

[1] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p. 254.

[2] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p. 273.

[3] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p. 274.

[4] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p. 274. 

[5] Por exemplo: Alta Autoridade para a Comunicação Social ou a Autoridade da Concorrência, 

[6] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p. 275.

[7] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p. 276.

[8] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p. 276.

[9] Em termos práticos, isto implicava, por exemplo, que um professor, no quadro de uma relação hierárquica de poderes, pudesse obrigar os alunos a fazer o pino, ou seja, algo que não cabe na sua tarefa letiva. 

[10] Expressão introduzida por Hans J. Wolff.

[11] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p. 277.

[12] Artigos 266.º e seguintes da Constituição; Artigos 13.º e seguintes do CPA; Artigo 51.º, n. º1 e Artigo 14.º, n.º4 do CPA.

[13] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p. 280.

[14] LEITÃO, Alexandra, “Algumas questões a Propósito da Ação Administrativa Especial”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, n.° 47, Setembro / Outubro de 2004, página 34. 

[15] Suponhamos uma decisão de repartição de finanças de Freixo de Espada à Cinta. Se quem for a juízo defender este ato for o Ministro das Finanças, o Ministro das Finanças não sabe porque é que o funcionário de Freixo de Espada à Cinta defendeu aquela posição.

[16] Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro. 

João Maria Spínola- nº 140120106