O poço da responsabilidade civil pública: de dual a una - Maria Oostergetel (140121119)
O poço da responsabilidade civil pública: de dual a una
Análise feita por Maria Oostergetel
Contencioso Administrativo
A responsabilidade civil é uma temática sobre a qual nós, carismáticos aspirantes a juristas, sempre tivemos interesse. Porquê? Pois, para além de ser um cerne fulcral em vários ramos de Direito e, como tal, um grande objeto de estudo, é também não só um direito fundamental reconhecido na Constituição (os artigos 16 e 17 CRP estabelecem o direito a indemnização em caso de lesão de direitos fundamentais como um direito fundamental em si próprio), como um verdadeiro substrato para um Estado de Direito Democrático. Com isto, surgiu a questão de saber como é que os casos suscetíveis de responsabilidade civil eram tratados no âmbito do Contencioso, e se tinha havido alguma evolução nesse sentido. Ora, escusado será dizer que, enquanto um ramo repleto de “traumas da infância difícil”, o Contencioso Administrativo foi crescendo e aprendendo com os avanços legislativos feitos neste tema. Vejamos então, segundo uma ordem cronológica sugestiva, qual o percurso que foi feito pelo legislador a respeito de responsabilidade civil pública...
A fuga
Inicialmente, nenhum dos tribunais aos quais os particulares recorriam assumia a competência para decidir o litígio. Olhemos por exemplo para o caso de Agnès Blanco, criança atropelada por um vagão de uma empresa pública em França. Os pais da lesada tentaram recorrer aos tribunais judiciais, mas estes responderam que não tinham a competência para decidir pelo facto da circunstância em concreto envolver uma entidade administrativa e, em consequência disso, não poder ser aplicável a legislação civil que, por sua vez, apenas rege o plano de relações jurídicas entre particulares. Insatisfeitos, os interessados tentaram recorrer ao Conselho de Estado, a mais alta instância em sede administrativa de França que, de igual modo, defendeu que não tinha a competência para analisar a questão. Porquê? Para além de estar fora da sua área de exercício, não havia legislação aplicável, porque não se estava perante um plano de relações entre particulares.
Na sequência destas recusas, chegou o momento do Tribunal de Conflitos francês, instância especialmente criada para decidir sobre as questões duvidosas de competência entre a justiça judicial e administrativa, se pronunciar acerca desta questão. Foi assim que em 1873 surgiu o Acórdão Blanco, decisão que para além de estabelecer a competência da justiça administrativa, reconheceu a enorme lacuna que existia acerca desta temática, tendo assim incentivado a criação de legislação que permitisse proteger a Administração de casos de responsabilidade como o de Agnès.
O pronúncio do Tribunal de Conflitos é infeliz pois, apesar de reconhecer e atribuir competência a uma justiça administrativa, esclarece que esta deve atuar de modo a limitar os casos de responsabilidade civil pública. Este ímpeto de afastar a responsabilidade da Administração contraria o princípio de Direito Administrativo que visa assegurar a proteção plena e efetiva dos particulares e, por este motivo, este primeiro momento foi bastante dissonante da teleologia que envolve o Contencioso (nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, “(...) o nosso Contencioso tem sido (e continua parcialmente a ser) uma história sem moral”).
A divisão
Num momento posterior, o modo de solução de litígios em sede de responsabilidade civil pública encontrava-se segregado entre dois regimes jurídicos e tribunais competentes diferentes. De que modo? Através da distinção entre atos de gestão privada e atos de gestão pública. Desta forma, (I) se os danos causados tiverem resultado da prática de atos de gestão privada, o litígio é decidido através do recurso ao Direito Civil e aos tribunais judiciais; ou (II) se os danos causados tiverem resultado da execução de atos de gestão pública, a Administração responde mediante a aplicação de regulações de Direito Administrativo junto dos tribunais administrativos. Este sistema dual era bastante insuficiente, especialmente nos termos de assegurar a garantia dos interesses dos cidadãos.
Efetivamente, o dualismo assente na diferenciação entre atos de gestão pública e atos de gestão privada suscitava diversos problemas. Primeiramente, o facto de o critério diferenciador assentar no exercício de poderes de autoridade perspetiva a Administração como autoritária, ou seja, entidade que apenas atua deste modo sob pena de cair no limiar do Direito Privado. Em segundo lugar, na prática não é possível distinguir entre atos de gestão pública e atos de gestão privada, precisamente porque os atos administrativos regem-se tendencialmente em função do aspeto material, e não do aspeto formal da função administrativa. Por outras palavras, no plano da responsabilidade civil extracontratual não faz sentido distinguir as atuações administrativas porque, realmente, estas unificam-se no seguimento da dimensão material e sobretudo teleológica de assegurar a satisfação de necessidades coletivas através de formas públicas ou de mecanismos de natureza privada.
A união
Na sequência de um regime dualista que, por não se encontrar de assente em critérios lógicos para distinguir as atuações de gestão pública dos atos de gestão privada, suscitou várias consequências como dúvidas face ao direito aplicável e tribunal competente, problemas negativos de jurisdição e sobretudo a lesão definitiva dos direitos dos particulares, tornou-se cada vez mais necessária a harmonização e, acima de tudo, a conciliação da responsabilidade extracontratual num só regime. Prontamente, o legislador respondeu a este ímpeto através da reforma feita ao Contencioso Administrativo no ano de 2004 ou, especificamente, por meio do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF).
O ETAF existe na nossa ordem jurídica para “balizar” a competência dos tribunais administrativos e fiscais e, como tal, comporta uma cláusula aberta onde são enumeradas taxativamente as situações abrangidas na alçada do Contencioso Administrativo. Os casos que integram a matéria da responsabilidade civil pública foram concretizados nas alíneas g) h) e i) do art.º 4 do ETAF.
Com esta alteração abandonou-se a distinção ineficiente entre atos de gestão privada e atos de gestão pública e, com isso, o Contencioso de toda a responsabilidade civil pública passou a ser da competência exclusiva dos tribunais administrativos. Por outras palavras, a uniformização jurisdicional de responsabilidade civil pública fez com que os tribunais administrativos passassem a ser competentes para dirimir todas as questões sobre esta matéria que envolvam pessoas coletivas de Direito Público. Em adição, o regime da responsabilidade civil pública foi alargado aos casos de Administração pública sob forma privada e às circunstâncias onde entidades privadas colaboram com a Administração no exercício da função administrativas.
Não obstante o referido, a solução assente na unidade jurisdicional no âmbito da responsabilidade civil pública não deixou de suscitar dúvidas. Por que motivo? O desaparecimento de dualidade de jurisdições não fez com que a dualidade de regimes jurídicos aplicáveis desaparecesse. Isto é, sabendo que à data ainda não existia um diploma que regulasse este tema, o critério para averiguar qual o regime jurídico aplicável continuava a estar assente no binómio entre gestão pública e gestão privada. Com isto, tornou-se evidente a necessidade de criar um diploma regulador da responsabilidade civil pública “conforme o processo”, mas ainda a essencialidade de reconstruir e reorganizar as partes integrantes da temática em causa, aproveitando para repensar e reformar o Direito Privado no que toca a este aspeto.
A confirmação
O surgimento da Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro que estabelece o novo regime da responsabilidade civil pública permitiria à partida que ocorresse a harmonização do regime jurídico de responsabilidade civil, viabilizando assim a uniformização jurisdicional previamente reconhecida. Todavia, não nos parece certo afirmar que tal se deu efetivamente dessa forma. Como? O legislador foi ambíguo e, no fundo, incapaz de assegurar um regime que acabasse de modo inequívoco com o sistema dualista assente na distinção entre gestão pública e gestão privada (exemplo: o uso da expressão “prerrogativas de poder público” aparenta retomar a distinção entre atuações administrativas e, como tal, permitiu que surgisse doutrina e jurisprudência que voltasse a reconhecer o critério diferenciador assente numa distinção ilógica).
Ainda assim, podemos corrigir esta má interpretação e tentar salvaguardar a intenção do legislador de extinguir a dualidade de regimes jurídicos. Por exemplo, é possível perspetivar a expressão “prerrogativas de poder público” de modo mais amplo, entendendo que a responsabilidade civil pública versa tanto sobre atuações e omissões onde existam poderes de função pública, como em todas as outras. Desta maneira, se tomarmos este raciocínio, isto é, a ratio de que o legislador adotou um sentido amplo de função administrativa para efeitos de responsabilidade civil ao ponto de abranger atuações e entidades públicas e privadas, conseguimos ultrapassar o “dilema esquizofrénico” assente num regime dualista dificilmente derrubável por se centrar no critério diferenciador entre atuações de gestão pública e atuações de gestão privada (critério que para além de ser ilógico, estava desenquadrado da realidade jurídica e social que nos envolve nos dias de hoje).
Suma
É fulcral termos um regime cristalizado que estabeleça inequivocamente o regime da responsabilidade civil pública no âmbito do Contencioso Administrativo. Como foi possível averiguar, apenas foi possível chegar a esse momento após vários passos infelizes por diversos motivos. Não obstante, com o pensamento e intenção do legislador corretas, foi possível ultrapassar os “traumas da infância difícil” no que toca a este tema. Como? A transição de um regime dual para um sistema uno, a única opção que permite integrar todas as vicissitudes que integram a função administrativa. Esta solução permite que tenhamos um Contencioso Administrativo Português mais próximo da moral, da proteção efetiva dos direitos dos cidadãos, e sobretudo de uma justiça concreta para Agnès Blanco longe da “esquizofrenia” jurídica que a injustiçou.
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